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关于《标准化票据管理办法(征求意见稿)》有待商榷的几个问题

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2019年8月,为拓宽中小企业票据融资渠道,中国人民银行创新开展标准化票据融资机制试点,试点期间由上海票据交易所(以下简称票交所)共计创设四期标准化票据产品,累计创设金额13.80亿元,受到市场广泛关注。在试点工作的基础上,为了规范标准化票据业务的发

2019年8月,为拓宽中小企业票据融资渠道,中国人民银行创新开展标准化票据融资机制试点,试点期间由上海票据交易所(以下简称“票交所”)共计创设四期标准化票据产品,累计创设金额13.80亿元,受到市场广泛关注。在试点工作的基础上,为了规范标准化票据业务的发展,中国人民银行起草了《标准化票据管理办法(征求意见稿)》(以下简称“《管理办法》”),并于2020年2月14日向社会公开征求意见。《管理办法》共八章三十二条,内容涵盖了主要参与机构、基础资产、标准化票据创设、信息披露、投资者保护、监督管理等方面。笔者就《管理办法》所涉及的标准化票据的基础法律关系、票据转让效力、法律属性等问题进行了思考并形成此文,以期为《管理办法》的完善提供一些参考建议。
关于《标准化票据管理办法(征求意见稿)》有待商榷的几个问题

一、关于标准化票据的基础法律关系

我们理解,《管理办法》未将标准化票据基础法律关系界定清楚,而厘清原始持票人与存托机构的基础法律关系、存托行为的法律实质是法律适用的前提,也是判断标准化票据能否实现风险隔离的主要依据之一,因此十分重要。

根据《管理办法》,标准化票据基础法律关系具有信托关系的部分特征,其信托关系特征体现在如下条款中:(1)《管理办法》第二条、第五条、第六条规定,标准化票据以商业汇票作为基础资产,原始持票人将基础资产存托于存托机构,由存托机构对其进行管理、运用或处分;(2)《管理办法》第十条规定,商业汇票作为基础资产独立于原始持票人、存托机构等其他参与人的固有财产,基础资产具有独立性;(3)《管理办法》第七条、第二十四条规定,标准化票据创设后,基础资产真实转让给存托机构,标准化票据持有人享有收益分配权,即所有权与收益权分离。此外,《管理办法》第一条规定本办法制定的依据之一是《中华人民共和国信托法》(以下简称“《信托法》”)。

由此我们理解,《管理办法》有意将标准化票据的基础法律关系界定为信托法律关系,但根据《管理办法》第二条、第七条之规定,存托机构负责“归集”商业汇票,原始持票人将商业汇票“存托”于存托机构,均没有出现“信托”抑或“委托”及“受托”的表述, 而“存托”在我国法律法规中目前尚无正式的释义或解释,只有在2018年3月国务院办公厅发布的《关于开展创新企业境内发行股票或存托凭证试点若干意见的通知》(国办发〔2018〕21号)中首次提到存托凭证(指境外上市公司将部分已发行上市的股票托管在当地保管银行,由中国境内的存托银行发行、在境内A股市场上市、以人民币交易结算、供国内投资者买卖的投资凭证,从而实现股票的异地买卖),显然,前述存托凭证与《管理办法》中的“存托”并非同一概念。因此,不能把“存托”当然理解为信托法律关系,《管理办法》有必要在规定中界定存托的法律含义,将原始持票人与存托机构之间的法律关系明确为信托法律关系,从而避免因立法模糊而引起的认识上的不统一以及由此可能产生的争论,也为基础资产的真实出售和风险隔离提供法律上的有力支撑。

二、关于基础资产转让的有效性

根据《管理办法》第二条的规定,标准化票据业务的基础资产现金流来源于商业汇票所赋有的票据权利,即请求支付票据金额的权利。而基于前述分析,在认定标准化票据基础法律关系为信托关系的基础上,票据是否能够成为信托财产并有效背书转让,笔者认为有待商榷。

《信托法》第十四条第三款和第四款规定,法律、行政法规禁止流通的财产,不得作为信托财产;法律、行政法规限制流通的财产,依法经有关主管部门批准后,可以作为信托财产。因此,信托财产需要具备可流通和可转让性。而根据《中华人民共和国票据法》(以下简称“《票据法》”)和《电子商业汇票业务管理办法》的规定,票据的签发、取得和转让需以真实的交易关系和债权债务关系为背景,这就使得票据流通转让存在一定限制,在具备“真实交易关系和债权债务关系”的前提下,票据才具有可转让性,即票据作为一种支付结算工具,不能脱离“交易”单独进行转让。现在的问题是,标准化票据下,原始持票人将商业汇票背书转让给存托机构是否基于真实的交易关系或债权债务关系?这种转让是否合法合规?

根据《管理办法》,我们理解原始持票人与存托机构之间的票据转让行为是基于双方签订的存托协议,但“存托”是否属于《票据法》项下的交易关系或债权债务关系并不明确。根据前面的论述,如果将存托理解为信托法律关系,而信托本身即需要委托人将其将享有的财产或财产权利转让给受托人,因此票据转让是票据存托的应有之义,不宜将票据存托理解为票据转让的基础交易关系。根据《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》以及《电子商业汇票业务管理办法》的规定,只有向经营贷款业务的金融机构贴现时,才发生票据的直接转让,这应该是现行监管规则下票据转让唯一不涉及真实交易关系或债权债务关系的情况。此外,根据《票据信托业务通知》的规定,信托公司不得与商业银行开展各种形式的票据资产转/受让业务。从这一通知来看,监管机构对信托公司受让票据资产是持否定态度的。综合以上意见,我们认为将票据存托作为票据转让的基础交易关系是值得商榷的。当然,中国人民银行作为票据的主管机关,如果通过《管理办法》认可票据可以基于存托行为进行背书转让,则标准化票据在合规性上应该不存在问题,但是否违反了《票据法》这一更高层级的法律则是需要考虑的。

此外,《管理办法》对票据是背书给存托机构“本身”还是“特殊目的载体”亦未明确。而解读《管理办法》第六条之规定,存托机构的职能类似于资产管理人,受托管理基础票据,《管理办法》的立法原意应该更倾向于将票据背书给特殊目的载体,而特殊目的载体是否具有成为被背书人的主体资格呢?《票据法》未对背书人主体资格作出规定,根据中国人民银行颁布的《票据交易管理办法》规定,金融机构类法人以及由金融机构作为资产管理人而设立的信托计划、资产管理计划等均可以成为票据市场参与者。因此由特殊目的载体作为被背书人更符合标准化票据的实质,对基础资产的保护更加有利。

三、关于标准化票据的法律属性

《管理办法》第二条规定标准化票据的法律属性为“受益证券”,但《管理办法》第一条并未将《中华人民共和国证券法》(以下简称“《证券法》”)列为《管理办法》制定依据之一。同时,《管理办法》第十六条至第十八条规定,标准化票据的承销、登记托管、清算结算、交易流通适用银行间债券市场及人民银行的有关规定,据此,标准化票据可归类为银行间债券市场产品,而银行间债券市场产品是否属于证券的范畴一直存在争论。可能多数意见认为银行间债券市场产品具有证券的属性,属于广义上的证券,应该纳入证券范畴进行统一监管。笔者也赞成这一观点,此文对此不作展开讨论。但从目前立法及监管现状出发,根据《证券法》第二条规定,“股票、公司债券、存托凭证和国务院依法认定的其他证券的发行和交易,适用本法”。银行间债券市场产品并未被列入其中,从国务院现行法规来看,银行间债券市场产品也未被国务院认定为其他证券。另外,银行间债券市场的监管机构是中国人民银行,不是《证券法》明确的中国证券监督管理委员会或国务院授权的国家发展和改革委员委。因此,从目前立法规定和监管归口来看,银行间债券市场产品是否属于证券还有待于国务院的认定。

基于此,我们认为,在银行间债券市场产品的“证券”身份尚未明晰之前,《管理办法》将标准化票据定义为“受益证券”有些欠妥,从立法的严谨性和规范性角度,改为“受益凭证”似乎更为妥当。此外,关于标准化票据是否受《关于规范金融机构资产管理业务指导意见》(“资管新规”)的规制也是需要监管机构进一步明确的问题。

作者介绍

郭 庆

大成北京总部 高级合伙人

执业领域:金融、证券、投融资法律业务

易 娜

大成北京总部 律师

执业领域:金融、证券、投融资法律业务

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