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中国票据市场法律制度框架体系

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从立法角度来看,我国票据市场可以追溯到北洋政府时期票据法草案的拟定,发展至今,经历了曲折的过程与不断的探索。纵观整个历程,大致可以分为萌芽期、起步期、制度建设期、增长期和规范期等五个阶段。本文通过结合中国票据市场的发展阶段和法律制度来详细

从立法角度来看,我国票据市场可以追溯到北洋政府时期票据法草案的拟定,发展至今,经历了曲折的过程与不断的探索。纵观整个历程,大致可以分为萌芽期、起步期、制度建设期、增长期和规范期等五个阶段。本文通过结合中国票据市场的发展阶段和法律制度来详细回顾票据市场的历史脉络,以史为鉴总结发展历程中的经验,为更好地引导票据市场繁荣运行。

中国票据市场法律制度框架体系

一、票据市场立法沿革

法律法规作为票据市场建设的基础及内核,是票据行业安全发展的必要条件,对于票据的健康运行和稳定发展至关重要。伴随票据市场的飞速发展,相应的法规制度也在不断地改革与推进,从1922年起步至今,票据市场立法制度经历几十周年的探索与实践,完成了从萌芽到规范的蜕变。

(一)萌芽期(1922-1929年)

中国早期的票据法立法行为肇始于20世纪上半叶。北洋军阀统治时期,社会处在内忧外患的动荡局面,这一时期国内工商业已呈凋零之势,为促进国民经济的发展,政府开展了一系列扶持措施,其中就包括1922年-1925年间修订法律馆主持拟定的五部票据法草案。

1928年,南京国民政府时期,为进一步巩固商业信用发展,促进票据的流通,立法院以票据法草案的第五部为蓝本编纂票据法,最终于1929年10月30日公布实施,即1929年《票据法》,中国历史上第一部票据法正式诞生,标志着我国近代票据法律制度的初步建立。

1929年《票据法》在立法拟定中,鉴于票据流通的国际性特征,参酌了西方国家的票据法成例,内容上基本与当时国际通行的票据法规一致。该法规将票据分为汇票、本票及支票三种形式,对票据权利的获取、转让、承兑、保证、追索等重要事项进行了系统规定。特别是将票据关系与原因关系严格分离,明确了票据行为的无因性,为票据的流通和安全提供了保障。整体来看,1929年的票据立法无论在具体内容还是立法形式上,都体现出了较高的前瞻性与可行性。

1949年,中国刚从战争中缓和过来,长期萧条的国民经济开始复苏,但财政经济总体状况仍不容乐观。此后近三十年里,由于计划经济的实行和金融行业的限制,票据的适用范围受到严格监管,曾一度限制汇票和本票的使用。票据在国民经济生活中的功能逐渐丧失,相关的立法研究在很长一段时间内是处于空白状态的。

(二) 起步期(1984-1994年)

新中国的票据市场起步于20世纪80年代,得益于改革开放的深入,票据活动在我国逐步恢复和发展。1979年中国人民银行开始批准部分企业签发商业汇票,随后在1981年2月和11月分别开展了第一笔同城商业承兑汇票业务和跨省市银行承兑汇票业务。

1984年,人民银行在结合上海、重庆等地试点开展商业票据业务经验的基础上,决定将票据的承兑与贴现正式列为银行的重点业务之一,于同年12月4日制定下发了《商业汇票承兑、贴现暂行办法》,将商业汇票按照承兑人不同,分为商业承兑汇票和银行承兑汇票,并对票据贴现利率的形成机制加以规定,“贴现率中国工商银行、中国农业银行、中国银行按略低于国营工商企业流动资金贷款利率计收;中国人民建设银行可按略低于建筑企业流动资金贷款利率计收”。此外,中国工商银行等商业银行结合实际情况也先后推出了票据承兑、贴现相关的具体办法,票据业务迎来恢复发展阶段。

随着企业间的贷款拖欠问题的日益严重,为促进资金融通,支持商业汇票业务的开展,人民银行于1986年4月16日颁布《中国人民银行再贴现试行办法》,运用宏观调控手段明确对专业银行开办再贴现业务,这是人民银行针对再贴现业务的首次实践应用,但这一时期的再贴现更多是作为信贷政策工具,还未真正发挥货币政策工具的作用。

1988年12月19日,人民银行下发《银行结算办法》。为了加快市场上的资金周转和商票流通,促进企业间的贸易往来,推动我国商品经济的健康发展,《办法》允许商业汇票背书转让,用于办理贴现、转贴现和再贴现业务,进而优化票据市场的制度环境。该办法作为1997年《支付结算办法》的前身,尽管在《支付结算办法》发布之时就已失效,但它是最早支持商品贸易的文件,在推行商业汇票发展发挥了积极作用,至此,票据市场雏形开始出现。

1994年,人民银行印发了《信贷资金管理暂行办法》,赋予了再贴现调节市场货币供应量、促进结构调整的功能,使再贴现转变为央行实施货币政策的重要操纵工具,成为国内三大货币政策工具之一。运用再贴现这一工具建立央行与市场之间的沟通桥梁,对于有效传导央行货币政策、加快利率市场化的进程具有重大意义。

(三) 制度建设期(1995-1999年)

随着我国票据市场运作渐入佳境,票据交易行为亟待统一。1995年5月10日,全国人大通过并颁布了第一部全国性的票据立法,即《中华人民共和国票据法》。《票据法》作为规范票据法律关系的纲领性文件,其颁布和实施说明了我国的票据活动开始进入法制化、规范化的轨道,为票据业务的安全运行提供了制度保障,引导商业信用向更为完善的方向发展。

早期票据流通转让中产生的信用问题主要依靠行政手段来解决,法律规范的缺乏导致了信用活动的放任自流,贸易往来中不讲信用的现象变得尤为普遍。违反信用的行为由于长期得不到有效的法律约束,利用票据进行违法活动的现象时有发生。《票据法》的适时出台,无疑是十分必要的,对于有效规范票据行为,保障当事人的合法权益起到了重要作用,为票据市场的健康发展奠定了法律基础。

《票据法》生效之后,1995-1999年间的票据相关制度频发。中国人民银行相继发布了《中华人民共和国商业银行法》、《支付结算办法》、《票据管理实施办法》、《商业票据承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》、《关于切实加强商业汇票承兑贴现再贴现管理的通知》、《关于完善票据业务制度有关问题的通知》、《关于促进商业承兑汇票业务发展的指导意见》、《关于改进和完善再贴现业务管理的通知》等一系列规章制度,加强了央行对商业汇票业务的宏观调控和监督管理,推动票据市场步入高速发展的全新阶段。

(四)增长期(2009-2014年)

进入21世纪,在全球互联网时代到来的背景下,我国票据市场迎来历史性机遇,推出电子商业汇票势在必行,在安全性和抗风险能力上,电票显著优于传统纸票。

伴随央行电子商业汇票系统的建设,为规范电票业务操作行为,关于电票的相关立法迫在眉睫。2009年10月16日,中国人民银行在《中华人民共和国票据法》和《中华人民共和国电子签名法》等现有法律的框架下,制定发布了《电子商业汇票业务管理办法》以及配套的八项制度规章,对电子商业汇票的签发、承兑、转让、贴现、转贴现和再贴现等票据行为做出了明确规定。《办法》的颁布为促进我国电票业务的广泛使用与健康发展提供了有力保障,票据市场正式迈入电子化时代。

2013年7月19日,央行发布《进一步推进利率市场化改革的通知》,决定从第二日起放开票据贴现利率的管制,取消贴现利率在再贴现利率基础上加点定价的规定,正式确立了金融机构以市场供求为依据自主决定贴现利率的市场化定价机制。事实上,票据利率早已实现了市场化定价,《通知》的出台也是对票据市场现行决定机制的官方肯定。

在我国金融改革发展全面推进的影响下,金融机构同业业务陡然升温,为解决商业银行同业业务经营中的规范性问题,人民银行联同五部委于2014年5月16日推出了《关于规范金融机构同业业务的通知》(下称“127号文”)。“127号文”对票据买入返售(卖出回购)业务项下的基础资产进行了调整,将基础资产中的商业承兑汇票剔除,只保留银行承兑汇票。虽然规范了买入返售(卖出回购)业务,但是商业承兑汇票在二级市场上的流动性降低直接导致一级市场企业签发量的减少。同一天,银监会还下发了“127号文”的配套性政策文件,即《关于规范商业银行同业业务治理的通知》(下称“140号文”)。“140号文”取消了金融机构对各分支机构办理票据买入返售业务的授权,规定所有同业业务在总行专营部门集中开展。这一时期纸票依然是票据交易中的主要使用品种,受区域限制的影响,金融机构间的实体交易成本大大增加。

(五)规范期(2015-2017)

2015-2016年,票据市场风险事件频发,票据市场的规范化程度亟需加强。电子商业汇票因具有风险识别与便捷管理的特点,且交付不受地区和时间的限制,为提升电票使用率,2016年8月,人民银行出台了《关于规范和促进电子商业汇票业务发展的通知》,公布了多项举措推广电子商业汇票的应用。《通知》为电票替代纸票设置了具体时间,要求“自2017年1月1日起,单张出票金融在300万以上的商业汇票全部通过电票办理;自2018年1月1日起,单张金额在100万以上的商业汇票全部通过电票办理”,逐步限定纸票单张出票金额。

为了配合上海票据交易所的上线运营,规范票据市场交易行为,推动票据市场健康运行,人民银行以银行法、票据法和电子签名法为依据于2016年10月16日正式发布了《票据交易管理办法》。《办法》扩展了票据交易市场主体的范围,引入财务公司、信托、证券、基金、期货、保险等非商业银行类金融机构,拓宽了市场的广度与宽度,从而提升二级市场的交易活跃度。《办法》制定了票据交易、登记托管、清算结算等一系列基本规则,打破了曾经不规范的票据交易局面,在票据市场发展中具有里程碑意义。《办法》明确了上海票据交易所的职责,为票据市场提供了健全的基础设施,票据市场正式进入票交所时代。

2016年12月8日,上海票交所陆续下发了《票据交易主协议》、《上海票据交易所票据交易规则》等十几项配套文件,为《票据交易管理办法》进行了详细补充,推动票据市场转型发展。

2017年在监管政策频出的风口之下,人行及票交所先后发布了一系列票据相关文件。2017年3月27日,人行发出了《关于实施电子商业汇票系统移交切换工作的通知》,宣告电票(ECDS系统)全面并入上海票交所,真正实现票交所的电子化交易平台的定位。票交所也在同一天发布了《上海票据交易所票据交易规则》、《上海票据交易所纸质商业汇票业务操作规程》和《上海票据交易所票据登记托管清算结算业务规则》,进一步明确了票交所交易、纸票操作、登记托管清算等三种业务的交易规则。

这一阶段的票据法律法规已趋于完善,为票据市场的平稳发展提供了法律框架,摆脱了以往野蛮生长的状态。

二、票据市场法律制度体系结构

票据法律架构自上而下由法律法规、央行政策、部门规章、票交所规则及行业自律规则构成。综合上述的法规制度回顾,整体来说,我国票据市场的法律法规日趋健全,建立规范健康的票据市场对于推动票据的运行和发展具有重要作用。

按照规则的制定主体划分。票据市场法律法规的制定主体为国务院、全国人大及其常务委员会,主要颁布了《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国电子签名法》、《金融违法行为处罚办法》 、《中华人民共和国担保法》等基础性法规制度。

央行政策的制定主体为中国人民银行,其颁布的政策文件主要针对票据市场的规范发展,对票据业务的准入、交易、结算等环节进行明确要求。

中国银监会和中国保监会作为部门规章制度的制定主体,发布的规章主要为了监管和治理开展票据业务的金融机构,防范出现违规性风险,如《关于规范银行业金融机构跨省票据业务的通知》、《关于开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理的通知》、《关于加强银行承兑汇票业务监督的通知》等等。

票交所规则及行业自律规则由票交所自行拟定,主要涉及业务操作规程和业务参与机构的管理办法。

票据作为服务实体经济的重要工具之一,在监管部门框架体系的推动下,将引导票据市场合规运行。

结语:

从北洋政府到票交所时代,票据市场在几度瀚海浮沉中再次起航。票据市场的真正发力始于《中华人民共和国票据法》的生效,在接下来的几十年里,法规条文不断推出,不仅拓宽了票据业务的范围,更是指引着票据市场的健康运行,让票据市场在监管的引领下走出了一条规范发展之路。

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